torsdag 30. september 2010

Sykkel i Oslo: Vanskelig, men umulig bare når en ikke vil

I bladet Samferdsel, utgitt av Transport-
økonomisk institutt, er nr 7 for i år nettopp utsendt. Der har jeg artikkel over to sider. Det er et sammendrag av min masteroppgave i statsvitenskap fra i vår; «Plan på plan på plan — Et casestudium av Oslos forsøk på å gjennomføre vedtatte sykkelplaner.»
Jeg har skænna sidene, og de kan klikkes på og forstørres som andre bilder, tror jeg. Artikkelen følger også vedlagt i sin fulle tekst.

I statens vegplan II fra 1977 var målet at 72 tettsteder innen 1985 skulle ha et sammenhengende sykkelvegnett. Pr dags dato finnes det ingen by eller tettsted med noe sammenhengende sykkelnett. Oslo kommune har videre vedtatt sykkelplaner i 1977, i 1990, i 1999 og i 2006. Planene er i liten grad gjennomført. Av tiltaka i indre by i Oslo som skulle være ferdig i 2009, er ingen fullført. De var i mai i år ikke en gang påbegynt.

Hvordan er det mulig med et så stort gap mellom vedtatte planer og fullførte tiltak?

Norsk og internasjonal statsvitenskap har forsket mye på offentlige iverksettingsprosesser og utviklet teorier. Som et ledd i å ta en mastergrad i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, har jeg prøvd å undersøke i hvilken grad de generelle statsvitenskapelige teoriene passer til iverksetting av Oslo bystyres vedtak om sykkelplaner.[1]

Sykkelaktivister var ganske klar på årsaken til den manglende gjennomføringa: Det finnes ingen politisk vilje til å gjennomføre sykkeltiltak i Norge. Statsminister Stoltenberg er også opptatt av at det går for sakte med sykkelvegutbygginga i Oslo, men han aksepterer overfor Finansavisen 30.03 i år forklaringa om at det er vanskeligheter med reguleringsplanene som hindrer gjennomføring. Arbeiderpartiets gruppeleder, Rune Gerhardsen, og leder av kommunens samferdsels- og miljøutvalg, forsøkte i en samtale med meg å gi følgende teori som forklaring: Nemlig at sykkeltiltak var et politikkområde det var risiko forbundet med hvis en ikke gjorde noe, men at det samtidig var ufarlig å ikke fullføre vedtaket. [2]

Internasjonal statsvitenskapelig teori, utformet på grunnlag av konkrete studier av iverksettingsprosesser, har kommet fram til følgende forhold som viktige for en vellykket fullføring av et politisk vedtak: graden av enighet om vedtaket, hvor store endringer i forhold til nåsituasjonen et fullført vedtak innebærer, hvor mange saksbehandlingsledd (også kalt «vetopunkter») et forslag må gjennom, og til slutt hvilke ressurser og hvilken økonomi som blir stilt til disposisjon for gjennomføringa.[3] Dette er neppe så veldig overraskende teorier for de som har prøvd å få gjennomført politiske vedtak tidligere, eller har observert slike prosesser fra sida.

Oslo kommune er stor i geografisk utstrekning. Det er bygd en del km sykkelveganlegg. Jeg ville imidlertid spesielt ta for meg Oslo innafor ring 3. Dette fordi det er her det er viktigst å få til anlegg for å kunne få fullført det gjennomgående sykkelvegnettet, og fordi konfliktene med andre trafikantgrupper, kampen om plass i gaterommet og bygg- og arealløsninger ellers er størst her.

Er det geografiske og klimatiske forhold ved Oslo som gjør sykkelbruk vanskelig? Stockholm har i nær fortid vært en bilbasert by med lite sykkeltrafikk, men har det siste tiåret hatt en formidabel vekst i sykkeltrafikken etter bygging av mange sykkelanlegg. Derfor har tidligere byråd for samferdsel i Oslo, Peter N. Myhre, hevdet at topografi og klimatiske forhold forklarer forskjellen i omfanget av sykkelbruken mellom Oslo og Stockholm.[4] Men Stockholm er også kupert (Södermalm ligger på en høyde), og klimaet i forhold til temperatur, snøforhold og regnværsdager ganske likt.

Betegnelser som «kvalmende enighet» om sykkelvedtaka i Oslo er brukt som forklaring på at det er gjennomført så lite i Oslo. Men til tross for at «alle» politikere er for sykkeltiltak, så viser uenigheten seg klart både i politikernes kommentarer til og synspunkter på tiltaka, og i avstemningene når sykkeltiltak behandles. Men konfliktene skjules med påstander om enighet. Uenigheten kommer til syne som i spørsmål om det skal tilrettelegges for transportsyklistene eller tursyklistene, om sykkelanleggene skal holde seg til Vegdirektoratets sykkelnormal, og særlig i forhold til andre trafikantgrupper. Noen ganger var politikerne i samferdselskomiteen mer positiv til sykkel enn sine partifeller i byråd og bystyre, og politikerne i fagkomiteen måtte da trekke sine standpunkter under bystyrebehandlinga.

Men vel så typisk som at det er uenighet, vil jeg si at det er likegyldighet. Etter at bystyret i 2006 vedtok å få fullført sykkelvedtaket sitt i 2009, skulle en tro at det var viktig å sikre midler i budsjettdebattene for åra 2007 og 2008. Referatene fra begge disse budsjettbehandlingene ligger ute på internett, men sykkel er knapt nevnt blant disse to dokumentene som hver omfatter rundt 60 000 ord.

Vanskelig å gjennomføre?

Sykkelveganlegg krever fysiske endringer i gatene, og fører dermed uunngåelig til konflikter overfor parkeringsmuligheter, kjørende biler og kollektivtrafikk, og ikke minst i forhold til gående. Dette kan sees på som store endringer, som i følge teorien skal gjøre vedtaket vanskelig å gjennomføre. Men politikerne er ikke opptatt av disse store endringene, disse konfliktene, trass i at det er hvordan en prioriterer i slike konflikter som avgjør om det blir noe sykkelanlegg. I alle disse konfliktene taper sykkelinteressene, og det blir dermed ingen anlegg, eller de er ubrukelige for syklister. Men ett tiltak som krevde store endringer ble gjennomført: Like ved et kryss (Fagerheimgata/Chr. Michelsens gate) ble det gravd en undergang og bygd en sykkelveg på en plen mellom to blokker. Det som er interessant å merke seg her er at dette store gjennomførte endringstiltaket ikke kom i konflikt med konkurrerende trafikantgrupper. Og det er vel akkurat derfor at det ble gjennomført? Etter min mening er anlegget ikke attraktivt for syklister som vil raskt fram, med sine skarpe svinger, tunge bakker og blanding med fotgjengere.

Vetopunkter

Saksbehandlingsgangen, og at sykkelprosjekter ikke drives fram på en så effektiv prosjektmåte som for bilveger, er et sentralt moment når en skal prøve å finne hvorfor vedtatte sykkeltiltak ikke gjennomføres. Fra en saksbehandler i Samferdselsetaten i Oslo fikk jeg satt opp ei liste over hvilke instanser og hvilken rutine det var for behandling av hvert enkelt sykkeltiltak. Hele 12 punkter ble denne lista på. Mest sentral var egentlig plan- og bygningsetaten, som stadig vekk skulle ha sakene til behandling. Byantikvaren var også en sentral instans. Og med i denne lista var ikke en gang den viktige og aktive veto-instansen mot sykkeltiltak, Oslo-politiet. I tillegg er det eksempler på at saker som Samferdselsetaten har fått ferdig prosjektert og finansiert, blir liggende ubehandla hos samferdselsbyråden.

En ny (midlertidig) sykkeletat, som byrådslederen i Oslo i august i år har foreslått for sin kommune, vil jeg derfor på grunnlag av mine studier støtte som et nødvendig tiltak. Viktigere er likevel en egen sykkelavdeling i Vegdirektoratet, ikke underordnet, men likestilt med vegavdelinga. Men om slik organisering for gjennomføring av sykkelanlegg er nødvendig, er den likevel ikke tilstrekkelig. For hovedproblemet er ikke organiseringa, men rett og slett at alle andre trafikkinteresser alltid blir vurdert som viktigere enn sykkelinteressene. Det er fraværet av politisk vilje — fra alle politiske styringsalternativ lokalt som nasjonalt — som er nøkkelleddet. Kombinert med at aktørene for sykkelinteressene ikke har eller vil skaffe seg sanksjonsmidler for å få gjennomslag for sine interesser.

Oppsummering

Beslutningsprosessen er slik at sykkelveganlegg, særlig i Oslo innafor ring 3, har en vanskelig veg fra vedtak til gjennomføring. Så langt har statsminister Stoltenberg rett. Men en rekke samferdselsvedtak, som både er omstridte og innebærer en stor endring i forhold til nåsituasjonen og som er teknisk krevende, har i motsetning til de enklere sykkeltiltaka, latt seg gjennomføre. Også de som var svært kostbare. Jeg nevner jernbanetunnellen Romeriksporten, Lærdalstunnelen, Hardangerbrua, flytoget mellom Oslo og Gardermoen — og Operaen og Barcode-kvartalet i Oslo. Fra en første prislapp på den nye Holmenkollbakken på 58 millioner kroner, ble sluttsummen Oslo hadde råd til med låneopptak, 1 800 millioner kroner. Det er altså mulig å gjennomføre vanskelige og dyre tiltak — hvis den politiske viljen er til stede for å overvinne politiske, tekniske og økonomiske utfordringer. Følgelig kunne en — uten kjennskap til statsvitenskapelig forskning og mitt Oslo-studium — ha lagt til grunn den konklusjonen som skuffete og desillusjonerte sykkelentusiaster og observerende journalister alt hadde konstatert: Det er rett og slett politisk vilje som mangler. Eller sagt på en litt penere måte: Sykkeltiltak i bysentra i Norge og Oslo er uten tvil vanskelige å gjennomføre, men umulig bare når en ikke vil.



[1] ««Plan på plan på plan» - Et casestudium av forsøk på gjennomføring av vedtatte sykkelplaner i Oslo». Masteroppgave i statsvitenskap Universitetet i Oslo 2010.

[2] Uttalelse bekreftet i epost, og tillatt gjengitt.

[3] Se særlig Kjellberg/Reitan: Studiet av offentlig politikk— en innføring. Tano. 2007.

[4] Uttalelse til bladet På sykkel nr 4 2004.

Ingen kommentarer:

Legg inn en kommentar